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      新形勢下地方融資平臺轉型改革探究

      地方融資平臺指由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立,承擔政府投資項目融資功能,并擁有獨立法人資格的經濟實體。地方融資平臺成立以后主要為地方經濟和社會發展籌集資金,并在地方基礎設施建設和公共服務的提升方面發揮了積極作用。

      但長期以來地方融資平臺運作的主要模式是以政府信用為支撐,以落實地方政府的發展目標,直接或間接地有償籌集資金,并將資金投向地方急需發展的行業和領域,相當于地方政府除財政之外的第二個錢袋子。然而近幾年來,隨著中央對于地方債務的管控,地方融資平臺的政府融資職能逐步被剝離,地方融資平臺傳統的運作模式受到制約。新形勢下,地方融資平臺如何定位,如何轉型,已成為地方政府極為關注的問題。本文從當前政策形勢的分析入手,探究地方融資平臺如何定位及如何轉型,為地方政府深化融資平臺的改革提供參考。

      、地方融資平臺轉型的必要性分析

      (一)地方經濟發展的需要

      地方融資平臺一直以來承擔著為地方經濟和社會發展籌集資金,加強地方基礎設施建設的重要角色,雖然目前政策上對地方融資平臺有很多的限制,但是無論其如何改革,都應當不忘初心,繼續更好的推動地方經濟的發展。

      為推動地方經濟發展,開展城市建設,地方政府存在巨大的資金壓力。在中央和地方分稅制度下,大部分地方政府自有資金不足以覆蓋大規模的城建需求。目前大力推廣的PPP模式,本身也有其自身的政策限制,不能適用于所有的項目,還有支出總規模的限制。為了推動地方發展,開展城市建設,仍然還需要地方政府出資設立的地方融資平臺通過轉型升級,為地方的產業發展、基礎設施及公共服務提升提供資金支持和智力支持。

      (二)落實中央政策的需要

      地方融資平臺一直承擔地方政府融資職能,隨著中央政府對地方債務的關注,對于產生地方隱形債務風險的地方融資平臺也進行了一系列的限制。

      1、國發〔201443號宣告以地方政府信用支持、以政府投融資平臺作為主要融資渠道的傳統融資模式的終結

      國發〔201443號明確提出“剝離融資平臺公司政府融資職能,融資平臺公司不得新增政府債務!辈⑻岢觥凹涌煺毮苻D變,處理好政府和市場的關系,進一步規范融資平臺公司融資行為管理,推動融資平臺公司盡快轉型為市場化運營的國有企業、依法合規開展市場化融資,地方政府及其所屬部門不得干預融資平臺公司日常運營和市場化融資!

      這意味著曾經承擔政府主要融資職能的地方融資平臺,已無法再依靠傳統的融資模式為地方政府提供資金支持。

      2、財預〔201750號限制地方政府向融資平臺公司注入公益性資產、儲備土地

      財預〔201750號提出“地方政府不得將公益性資產、儲備土地注入融資平臺公司,不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源,不得利用政府性資源干預金融機構正常經營行為!边@意味著以往通過公益性資產和土地為擔保的融資模式被限制。

      同時還提出“進一步健全信息披露機制,融資平臺公司在境內外舉債融資時,應當向債權人主動書面聲明不承擔政府融資職能,并明確自201511日起其新增債務依法不屬于地方政府債務! 地方融資平臺的政府融資職能被進一步剝離。

      3、財金〔201823號限制了地方融資平臺的融資渠道

      財金〔201823號提出“國有金融企業除購買地方政府債券外,不得直接或通過地方國有企事業單位等間接渠道為地方政府及其部門提供任何形式的融資,不得違規新增地方政府融資平臺公司貸款。不得要求地方政府違法違規提供擔;虺袚鷥攤熑。不得提供債務性資金作為地方建設項目、政府投資基金或政府和社會資本合作(PPP)項目資本金!

      國有金融企業曾經為地方融資平臺的主要融資渠道,如今財金〔201823號的出臺意味著這一主要的融資渠道被限制。

      (三)平臺自身持續發展的需要

      1、債務規模失控,潛在償債風險較大。當前融資平臺的債務風險主要集中在存量債務到期的壓力。之前融資平臺還可通過“借新還舊”的方式處理存量債務,但是傳統融資模式和融資渠道被限制后,地方融資平臺的融資能力下降,融資成本提升,之前“借新還舊”的方式也受到限制。截至2017年末融資平臺存量債務以銀行存款為主,委托貸款、信托貸款、債券次之。僅從城投債到期的情況看,未來5年將是城投債集中到期極端,年均到期規模近萬億元,償付壓力整體較大。[1]

      [1] 閆衍:《地方政府隱性債務風險與融資平臺轉型》,載于《金融市場研究》20175月。

      2、融資模式單一,政策限制較多。一直以來,地方融資平臺承擔地方政府融資職能,所依賴的是政府信用及政府的財政資金。但現今根據國發〔201443號和財預〔201750號等政策文件的規定,地方融資平臺依賴于政府而融資的模式已經受限。融資平臺的融資能力下降,融資成本提升是當前融資平臺亟待解決的問題。

      3、運營能力不足,發展后勁不足。地方融資平臺所融資金往往并非為其所用,而是用于政府的公共項目,還款也是依賴于政府的財政資金,所以長此以來,很多融資平臺并非自主經營,也沒有什么收益性的資產。雖然有政府所注入的部分資產,但也并非能產生現金流的資產。剝離政府融資職能之后,地方融資平臺轉型的基本方向是提高平臺的運營能力,但是現有大多的融資平臺并不具有運營的基本條件,包括可產生現金流的資產,充實的資本金,項目資源和可供投資的資金等。

      4、內部管理混亂,機制保障缺失。傳統的融資平臺并未建立現代企業制度,而是基于政府方的控制權和影響力實現平臺的管理,行政管理氛圍較濃,市場化機制的匱乏導致各平臺公司的活力和主動性不足。因此,需要推動建立現代企業法人制度,調整地方融資平臺的管理體制,增強地方融資平臺的抗風險能力和持續經營能力。

      二、地方融資平臺轉型存在的問題

      如何理清地方政府與地方融資平臺的關系

      地方融資平臺轉型的基本方向是提升自身運營能力,進行市場化運作,但這是否意味著地方融資平臺與地方政府完全劃清關系呢?一直以來,地方融資平臺承擔政府融資職能,政府也賦予了地方融資平臺優質的資源。若是轉型一開始就劃清與地方政府的關系,很多缺乏足夠運營能力的平臺公司靠自己的獨立運作是很難持續經營下去。原有投融資平臺的最大問題在于其本身的資產與收益能力,依賴于地方政府可為其提供增信措施或隱性擔保,提高資信等級。

      因此,地方融資平臺的轉型不是說要完全脫離地方政府獨立運作,而是融資平臺要在法律政策允許的范圍內,充分利用并盤活地方政府所能提供的資源,深化產業升級,深化公共服務及基礎設施的品質,繼續服務于地方經濟發展;而地方政府也仍然需要在政策范圍內,利用好平臺公司,以服務于當地社會經濟可持續發展。

      如何設計地方融資平臺轉型的頂層架構

      現行實踐中的做法有對于本地區內的融資平臺進行統一整合,實行集團化運作的模式,在集團之下設子公司分別從事不同業務板塊(包括了高回報和低回報的板塊)。這樣的模式,一來通過重組整合避免了單個平臺轉型的過多投入,二來通過業務整合后,低回報的公益性項目與高回報的項目同時運作,保障地方融資平臺獲得持續營運能力。這種重組整合,形成“一母多N”架構的模式也是筆者比較認同的頂層架構設計模式。

      地方融資平臺的轉型需要結合本地區內平臺現狀因地制宜,對地方融資平臺的情況全面摸底調研的基礎上,做好平臺公司的重組整合和轉型升級的頂層架構設計。

      如何創新地方融資平臺的融資模式

      地方融資平臺脫離政府信用之后的融資模式創新,依賴于其自身信用體系的建立。自身信用體系的建立需要改變平臺公司依賴政府財政資金兜底的狀況,建立自身造血功能。因此地方融資平臺融資模式的創新與融資平臺運營能力的提升是不可分的。當融資平臺有一定的運營能力和穩定的投資收入,可以嘗試一些創新型的融資模式,比如通過資產證券化、PPP、受托經營、代建等方式來拓寬融資來源,緩解資金的壓力。

      如何提高融資平臺的運營能力

      運營能力的提升需要可產生現金流的資產,充實的資本金,項目資源和可供投資的資金。而提供這些資源和資產離不開政府的支持。正如前面提到的,轉型后的地方融資平臺不是與地方政府劃清了界線,而是繼續需要來自于地方政府的支持,并且把這種支持轉化為地方經濟發展的驅動力。

      如何剝離融資平臺的存量債務

      各地方陸續出臺剝離平臺公司債務的實施意見,其中陜西省和鄭州市的剝離辦法,很具有借鑒意義。

      陜西省近期出臺的《關于推進我省融資平臺公司轉型發展的意見》明確提出:為支持轉型后公益類國有企業加快發展,各級政府及相關部門要對原融資平臺公司已形成的政府性債務進行清理剝離,確保融資平臺公司市場化轉型后輕裝上陣。其中納入債務限額管理的政府債務,應由政府償還或通過發行政府債券進行置換;政府負有擔;蚓葷熑蔚膫鶆,應根據項目的實際情況,通過轉化為償還責任債務進行置換,或政府一定付費,或直接轉化為企業債務等方式分類以處置;對其他因公益性項目建設形成的債務,應加強與銀行業金融機構的財務對賬,按原有協議合理確定債務性質并進行處置;鼓勵各級政府運用PPP模式化解政府性債務,積極運用TOT、ROT等方式,將融資平臺公司存量公共服務項目轉型為PPP項目,引入社會資本參與改造和運營,在征得債權人同意的前提下,將政府性債務轉換為非政府性債務。

      2017127日發布并實施的《鄭州市人民政府關于印發鄭州市政府性債務管理辦法(暫行)的通知》(鄭政〔201742號)也明確規定:存量政府債務全部納入預算管理,籌集資金保障到期債務及時足額償還,制定債務風險防范化解三年方案,確保每筆債務對應有償債來源,嚴守違法違規舉債擔保和到期債務拖延違約兩條紅線不能踩。

      如何調整融資平臺的內部管理機制

      平臺公司一直以來面臨著一個棘手的問題,就是政企不分,企業缺乏相對的獨立性,企業內部的治理結構也較為混亂,董事會、監事會及管理層職責不清,權責不明,行政直接干預的情況較為普遍。轉型后的地方融資平臺應當是具有現代企業法人制度的企業,轉型過程中地方融資平臺首先應當建立和完善股東出資、董事會決策、監事會監督和經理層執行的現代法人治理結構,并根據需要設置相關專門委員會,明確各治理結構的組成、任期、職權范圍、議事規則等事項。各治理結構應當職責清晰、運轉規范、相互協調、相互制衡,并充分發揮各治理機構的決策作用、監督作用、經營管理作用和黨組織的政治核心作用,確保轉型后的融資平臺公司即能充分體現地方政府的出資目的,又能保持獨立的市場化運作,適應地方經濟社會發展的需要。

      、地方融資平臺剝離政府融資職能后的角色承擔

       地方融資平臺轉型之后作為自主經營的主體,其與市場上其他主體一同參與競爭,但與其他市場主體不同的是,其仍然需要承擔推動城市發展,開展城市建設的職能。筆者認為轉型后的地方融資平臺可以以如下角色參與到城市建設中。

      (一)作為社會資本方參與PPP項目

       轉型后的融資平臺公司可與單獨或者與施工企業及其它社會企業組成聯合體,參與PPP項目,承擔起城市基礎設施與公共服務項目的融資、建設與運營。平臺公司完全可以發揮原有基建品牌的社會效應以及當地品牌影響力,通過高質量專業工程取得自身傳統業務的轉型提升,另一方面,可引入專業服務管理機構對專業領域服務提供專業精細化服務,特別是與民生密切相關的環保、醫療、文旅類項目,通過在本地區有影響力的產業,全面提高當地居民生活質量和品質。[2]

      [2]《淺談地方政府融資平臺轉型》,http://business.sohu.com/20180505/n536773231.shtml

      (二)作為工程服務類企業提供代建及項目管理服務

      地方投融資平臺還可以利用在基礎設施建設過程中所形成的包括工程管理和資金管理在內的各種專用團隊,對基礎設施建設提供工程代建、工程項目管理等服務,成為城市基礎設施建設和管理的咨詢服務類企業。

      (三)作為運營管理企業承接PPP及其他項目的運營工作

      地方投融資平臺原本的任務就是為城市基礎設施的建設融資,對于城市基礎設施較為熟悉,所以可轉型為功能性城市運營管理企業。它的主要任務是提供相關的公共服務,以滿足民眾需求和社會福祉;進入社會資本不愿意進入或無力進入的可競爭性較差的領域,提供有償服務或由政府購買服務。

      四)作為地方產業引領企業引導地方特色產業

      通過股權投資扶持方式來優化產業發展與創新,由融資平臺轉為政府投資平臺,充分發揮政府資金的引導和放大效應,發揮市場在資源配置中的決定性作用,促進投資機構和社會資本進入地區產業投資領域,推動地區創業創新和產業升級,幫助小微企業快速成長。[3]或建立產業園區,成為園區管理公司,協助政府開展招商引資,推動地方產業發展,并通過為園區內企業的服務和地方稅收返回獲得收益。[3]

      [3] 《淺談地方政府融資平臺轉型》,http://business.sohu.com/20180505/n536773231.shtml

      (五)作為國有資本管理公司做大地方國有企業

      作為國有獨資企業,代行地方國資委的出資人職能。利用其資本收益參與設立產業引導基金或并購基金,發展其它產業,或參股實體企業或金融機構,進行多元業務發展,成長為產業或金融類的控股公司。

      四、轉型成功的案例分析

       傳統的地方融資平臺往往依賴于地方政府投入資金或土地維持自身發展,從目前國內已經成功轉型的平臺公司業務拓展路徑來看,目前大多業務是依托于地方政府注入經營權以保障其有持續的造血功能,比較典型的如大慶模式中將能產生穩定的現金流的存量資產打包注入地方融資平臺,如將公交與公交站場線路一體化、停車場、新能源等打包在一起,將路燈與合同能源管理打包在一起。

      另外,還有仙桃的運營模式為利用融資平臺打造水鄉田園綜合體,打造地方特色產業,并向國開行融得資金,再利用資金進行廁所革命,旅游分流和體育設施修建,改善當地人居環境,并且協助引進龍頭企業發展當地農村經濟,不僅打破了傳統的融資模式,還打造了地方的特色產業,值得借鑒。這種模式創新是地方融資平臺在市場上運營競爭力的保障。經營權的注入并非完全保障了地方融資平臺轉型的成功,還需要地方平臺公司花心思去創新經營模式,以保證地方融資平臺運營的高效,且更好的推動地方社會經濟的發展。接下來,筆者重點分析以下兩個成功轉型案例,進一步探究地方融資平臺如何依托政府,打破融資限制,實現轉型升級的。

      案例一:地方融資平臺的產業化之路——貴州省龍里縣政府融資平臺轉型[4]

      [4]《龍里縣積極推動政府投融資平臺 “三化”轉型發展》,http://www.gog.cn/zonghe/system/2016/12/29/015312944.shtml

      2015年以來,貴州省龍里縣以整合重組、完善制度、公私合作為著力點,通過運營模式和機制創新,推動政府融資平臺向“實體化”“市場化”“產業化”轉型發展,化解政府債務危機,破解政府融資難題,為經濟社會發展注入新活力。20167月,貴州貴龍實業集團在“新四板”掛牌上市,成為貴州省首家上市政府投融資公司。

      1)頂層架構設計(重組整合,形成“一母多N”架構)

      整合重組,實行集團化運作。龍里縣委、縣政府在充分調研的基礎上,經反復研究討論,于201512月出臺《龍里縣政府融資平臺公司整合重組方案》,分別以縣國資公司和貴龍城投公司為主體,將縣供排水公司、縣物資公司、縣工投公司、交投公司等11家國有資產公司、投融資平臺公司,整合組建貴州騰龍實業集團和貴州貴龍實業集團兩大集團公司,形成“一母多N”模式架構。

      2)注入優質資源、運營資產,增強運營能力

      通過對投融資平臺、國有企業進行資產重組,整合優質資源,將其中競爭性業務進行歸并和注入相應資產。在保留各集團子公司資產不變基礎上,對縣域內各類國有資產、經營管理權和存量土地等資源經評估,根據兩大集團公司經營范圍,按所屬行業分類歸入兩大集團公司及其相應子公司,改變原來一些融資平臺公司有形無實運作狀態,進一步壯大融資平臺實力,增強自我“造血”能力和融資能力。

      3)剝離原有債務

      剝離債務,實現政企分開。將重組前的11家公司債務進行剝離,原有債務由政府承擔,讓重組后的兩大集團輕裝上陣。規定兩大集團公司年利潤的20%上繳縣政府,縣政府將該利潤用于償還原剝離債務,剩余80%用于企業自主經營發展。明確兩大集團作為城市建設融資主體、建設主體、運營主體,將原屬水務局、文旅局、農工局等單位實施的水利、旅游及農業等項目全部劃歸集團公司實施,原行政事業單位在項目建設中只履行監督、指導職能。集團公司重組后建設所產生的新債務列為集團債務,政府不擔保、不背債、不兜底,徹底改變原來由政府擔保兜底狀況,減輕財政壓力,真正實現政企分開。

      4)建立現代企業制度、完善公司內部管理制度

      通過建立現代企業制度、完善公司內部管理制度、理順規范公司管理模式,增強集團公司市場競爭力,加快市場化發展步伐。一是完善法人治理結構,確保企業化運作。完善以董事會為核心的法人治理結構,充分發揮黨委政治核心作用,按照公司法人制度依法設立公司董事會、監事會、黨委、經營班子、工會等機構,由集團董事會設董事長、副董事長、董事等相應職務,建立科學合理用人機制,委任專人擔任相關職務,嚴格履行相關職責,切實解決原先由機關事業單位局長兼任下屬企業負責人、監督不到位、執行效率低等問題,確保實現企業化、市場化運作。二是規范企業內部管理,確保企業健康發展。建立健全集團公司章程、“三重一大”決策制度實施暫行辦法、董事會議制度,確保集團公司對下屬各子公司有絕對管理權,政府不得干涉,下屬子公司只對集團公司負責,形成由集團公司向縣政府報告、各子公司向總公司報告運行模式,提高集團公司經營管理能力。三是創新考核評價機制,激發干事創業熱情。集團高管薪酬嚴格依照縣管國有企業領導人員管理辦法執行,普通職工薪酬標準由集團公司根據實際情況制定,并報縣國資委備案。推行集團公司高管年薪月發制度,基本薪酬占年薪總額60%,按月發放,績效占40%,根據年度目標考核結果發放。建立完善目標任務考核辦法,加強對集團公司管理。注重考核結果運用,將個人薪酬與年度目標考核掛鉤,根據年度目標考核結果進行獎懲,激發干部職工的干事創業熱情。

      5)依托掌握的土地資源和項目資源與社會資本合作經營

      貴州貴龍實業集團以土地作價持股40%,與龍里縣萬順商貿有限公司、貴州萬龍石化有限公司共同投資新建兩座二級加油站,拓寬公司盈利渠道。貴州貴龍實業集團以貴龍新苑綜合市場項目入股,與中鐵貴州旅游文化發展有限公司、貴陽興隆物業有限公司聯合成立中鐵吉達房地產開發有限公司,對中鐵貴龍新苑綜合市場進行合作開發。

      6)參與PPP項目推介

      貴龍、騰龍兩大集團公司積極開展項目推介,吸引社會資本參與污水、旅游、水利、交通等基礎設施建設?偼顿Y10億元的龍里縣大草原旅游綜合開發項目,由貴州騰龍集團引進社會資本貴州南方卓越投資運營管理集團有限公司采取PPP模式進行建設運營,目前項目公司已組建完畢,索道項目開始動工建設。

      7)發揮國有資本資金優勢、技術優勢、管理優勢和非國有資本的活力、創造力,通過集團下屬子公司與其他國企、私企聯合成立公司

      貴州貴龍實業集團下屬子公司與央企中國七冶建設有限公司及三家民營企業聯合成立貴州七冶貴龍建設有限公司,完成貴州快遞物流園基礎設施建設,承建貴州職教城公共實訓中心項目、黔南州人民醫院新院行政樓等項目。目前該公司總產值15億元,總簽約項目金額56億元,2016年上半年完成稅收9000萬元。

      案例二:如何突破融資限制——江西省萍鄉市經濟開發區匯豐投資開發有限公司的轉型發展[5]

      [5]《地方投融資平臺轉型案例分析:江西省萍鄉市經濟開發區匯豐投資轉型發展》,https://mp.weixin.qq.com/s/KgQSKBEDglB6FM84xx6nEA

      匯豐投資有限公司作為萍鄉市經濟技術開發區唯一的基礎設施建設投融資主體和土地一級開發經營主體,在區域經濟、經營壟斷性、土地資產、政府支持等方面具備的突出優勢。由于被列入銀監會監管名單,匯豐投資的銀行貸款、公司債發行均受到限制。

      1)為了突破融資限制,公司2013年開始啟動金融參股布局,以8億元參股江西銀行,成為其第四大股東,同時與江西銀行合作成立江西融資租賃股份有限公司,后者為匯豐投資帶來了穩定的投資收益,并是其保持充分流動性的重要補充。

      2)公司以5000萬元參股中證機構間報價系統股份有限公司,獲得0.66%的股份,通過后者為各類私募產品提供報價、發行、轉讓、登記、結算服務等功能,與公司以及經開區企業對接資本市場搭建更加順暢的平臺。

      3)匯豐投資還在獲取政策性貸款和吸引社會資本上積極作為,以擺脫資金瓶頸。2013年,匯豐投資啟動萍鄉市海綿城市建設,萍實公園、市民廣場等項目的成功建設,助力萍鄉市成為全國海綿城市示范城市,并獲得海綿城市專項資金。2016——2017年,公司計劃擴大海綿項目投資規模至40億元,結合政策性專項資金并引入社會資本,以PPP模式發揮杠桿效應,成為萍鄉市海綿城市主要項目投資主體。另外,匯豐投資與江西立晟達新能源有限責任公司共同出資成立江西匯達電業發展有限公司,從2014年開始布局萍鄉市乃至江西省范圍內的屋頂分布式發電項目,3年計劃投資規模220MWp,2014年底萍鄉市創業孵化園2 MWp發電示范項目已經投產發電。屋頂分布式光伏項目是國家重點支持產業項目,項目投資受到國開行專項貸款支持,能夠享受優惠資金成本。


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